濟(jì)南探索預(yù)算績(jī)效管理由“事后評(píng)價(jià)掛鉤”轉(zhuǎn)向“事前精準(zhǔn)控制”

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　　如何統(tǒng)籌解決財(cái)政資金缺口與低效無(wú)效閑置并存的突出矛盾？山東濟(jì)南向績(jī)效要財(cái)力，通過(guò)“三個(gè)掛鉤”全覆蓋，編制共性績(jī)效指標(biāo)，擰緊預(yù)算資金管理水龍頭。五部門協(xié)同配合、精準(zhǔn)聯(lián)控，濟(jì)南盤活沉淀資金，有效增加可用財(cái)力，提高了預(yù)算執(zhí)行效率和財(cái)政資金使用效益。

　　10月30日，山東省濟(jì)南市住建局的會(huì)議室，十幾個(gè)人正圍坐在一起激烈討論。來(lái)自濟(jì)南市財(cái)政局、相關(guān)預(yù)算執(zhí)行單位、造價(jià)事務(wù)所等各方的代表，正圍繞一個(gè)個(gè)項(xiàng)目的預(yù)算支出據(jù)理力爭(zhēng)。

　　正在舉行的是2020年濟(jì)南市財(cái)政預(yù)算事前評(píng)估會(huì)，評(píng)估結(jié)果將直接影響這次會(huì)議涉及項(xiàng)目的預(yù)算金額。錢多了少了，都得有個(gè)明確的“說(shuō)法”，讓各方都能接受。

　　為解決預(yù)算績(jī)效管理存在的突出問(wèn)題，2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，力爭(zhēng)以全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為關(guān)鍵點(diǎn)和突破口，推動(dòng)財(cái)政資金聚力增效，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量。濟(jì)南從2018年開(kāi)始，在預(yù)算投入較大的領(lǐng)域和項(xiàng)目中探索開(kāi)展預(yù)算事前績(jī)效評(píng)估，以便更加科學(xué)、精準(zhǔn)、高效地使用財(cái)政資金。2019年，濟(jì)南決定在全市全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理。如今，政策實(shí)施的效果如何？遇到了哪些困難？有哪些經(jīng)驗(yàn)值得借鑒？記者進(jìn)行了采訪。

　　申請(qǐng)預(yù)算獅子大開(kāi)口？

　　“三個(gè)掛鉤”管好預(yù)算資金錢袋子

　　費(fèi)毅青是濟(jì)南市住建局財(cái)務(wù)處處長(zhǎng)，當(dāng)濟(jì)南市財(cái)政局預(yù)算處處長(zhǎng)王魯飛找到她商量開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理試點(diǎn)工作時(shí)，兩人都對(duì)工作難度有著充分認(rèn)識(shí)。

　　濟(jì)南實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理，就是要在預(yù)算這塊大蛋糕上動(dòng)刀，通過(guò)績(jī)效管理，讓預(yù)算從編制到使用，更加精準(zhǔn)高效。為此，濟(jì)南市先后出臺(tái)了《關(guān)于全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》及兩個(gè)配套的具體工作辦法。

　　不過(guò)，開(kāi)展具體工作時(shí)，王魯飛還是犯了難�！伴_(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，只能靠我們自己摸索�！�

　　一家單位的財(cái)務(wù)人員對(duì)記者坦言，很多單位在申請(qǐng)預(yù)算時(shí)，基于各種因素，有時(shí)會(huì)提高申報(bào)金額，財(cái)政部門為了擰干這些水分，也會(huì)進(jìn)行大幅度的削減。王魯飛說(shuō)，這種較為粗放的預(yù)算管理方法，無(wú)疑是比較低效的。

　　為此，濟(jì)南探索了預(yù)算精準(zhǔn)編制的“三個(gè)掛鉤”。第一個(gè)“掛鉤”，指的是預(yù)算編制與事前績(jī)效評(píng)估審定的下年度資金實(shí)際需求等掛鉤。“也就是說(shuō)，在預(yù)算編制中，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目提前進(jìn)行評(píng)估，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)安排項(xiàng)目預(yù)算�！睗�(jì)南市財(cái)政局副局長(zhǎng)周之勇說(shuō)。

　　這一點(diǎn)看似簡(jiǎn)單，但也要對(duì)接好第三方造價(jià)事務(wù)所，對(duì)項(xiàng)目預(yù)算進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。據(jù)了解，在編制2019年部門預(yù)算時(shí)，濟(jì)南市開(kāi)展了產(chǎn)業(yè)政策、城建計(jì)劃、教育等領(lǐng)域88個(gè)政策和項(xiàng)目事前績(jī)效評(píng)估，共涉及預(yù)算金額66.2億元，審減21.3億元，評(píng)估結(jié)果已與預(yù)算安排掛鉤。

　　濟(jì)南還將預(yù)算編制和預(yù)算績(jī)效目標(biāo)掛鉤�！昂�(jiǎn)而言之，就是錢撥給你了，你要按照計(jì)劃把資金使用到位。”濟(jì)南市財(cái)政局預(yù)算績(jī)效處處長(zhǎng)尹樹(shù)莉介紹，濟(jì)南按照“誰(shuí)申請(qǐng)資金，誰(shuí)編制目標(biāo)”的原則，倒逼有關(guān)部門健全績(jī)效目標(biāo)內(nèi)部編報(bào)機(jī)制，制定詳細(xì)的資金使用計(jì)劃。

　　第三個(gè)“掛鉤”，則是預(yù)算編制與上年預(yù)算執(zhí)行績(jī)效掛鉤�！拔覀儠�(huì)根據(jù)上一年的預(yù)算執(zhí)行情況，對(duì)績(jī)效好的政策、項(xiàng)目?jī)?yōu)先保障，對(duì)低效無(wú)效資金一律削減或取消。”王魯飛說(shuō)。對(duì)于預(yù)算資金管理來(lái)說(shuō)，“三個(gè)掛鉤”無(wú)疑是擰緊了水龍頭。

　　預(yù)算執(zhí)行效率低？

　　“三個(gè)指標(biāo)”讓財(cái)政資金使用有了緊箍咒

　　上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授劉國(guó)永表示，《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》的印發(fā)適逢其時(shí)，既符合我國(guó)財(cái)政體制改革規(guī)律，也適應(yīng)了目前減稅降費(fèi)等政策的需要，可以有效解決“財(cái)政資金缺口與低效無(wú)效閑置并存”的矛盾。濟(jì)南的探索，可以有效防控資金沉淀的產(chǎn)生。

　　資金為何會(huì)沉淀在賬戶上？原來(lái)，在預(yù)算編制和執(zhí)行過(guò)程中，一些項(xiàng)目的預(yù)算往往由于各種因素當(dāng)年不能全部支出，這部分資金就會(huì)沉淀在賬戶上，造成無(wú)效閑置。而與此同時(shí)，當(dāng)年一些急需資金的項(xiàng)目卻嗷嗷待哺。為解決這一難題，濟(jì)南創(chuàng)設(shè)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度、預(yù)算支出率、預(yù)算到項(xiàng)目率等3個(gè)反映預(yù)算執(zhí)行效率的共性績(jī)效指標(biāo)，納入“預(yù)算績(jī)效精準(zhǔn)控制”機(jī)制，編入預(yù)算編制軟件系統(tǒng)，倒逼相關(guān)部門單位提高資金使用效率。

　　2019年，這3個(gè)共性指標(biāo)已編入當(dāng)年部門預(yù)算，在濟(jì)南全市446個(gè)預(yù)算單位1500多個(gè)項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全覆蓋，涉及部門預(yù)算專項(xiàng)資金約600億元。

　　周之勇介紹，為確保預(yù)算精準(zhǔn)執(zhí)行，濟(jì)南通過(guò)跟蹤評(píng)估，逐筆嚴(yán)格按項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度和績(jī)效情況實(shí)行精準(zhǔn)撥款。通過(guò)績(jī)效預(yù)警和整改，對(duì)問(wèn)題嚴(yán)重或整改不到位的項(xiàng)目予以暫緩，或停止預(yù)算撥款直至收回已撥資金，對(duì)預(yù)計(jì)年底無(wú)法支出的項(xiàng)目資金及時(shí)進(jìn)行精準(zhǔn)清理收回，調(diào)整用于全市重點(diǎn)項(xiàng)目，精準(zhǔn)盤活沉淀資金，有效提高預(yù)算執(zhí)行效率和財(cái)政資金使用效益，“相當(dāng)于給財(cái)政資金的使用念起了緊箍咒”。

　　據(jù)濟(jì)南市住建局局長(zhǎng)呂杰介紹，某環(huán)保污染治理補(bǔ)助項(xiàng)目，今年年初預(yù)算安排2500萬(wàn)元，截至7月底實(shí)際到位600萬(wàn)元，資金到位率24%，實(shí)際支出為零，未達(dá)到支出進(jìn)度等績(jī)效目標(biāo)。通過(guò)對(duì)該項(xiàng)目資金績(jī)效跟蹤監(jiān)控了解到，經(jīng)過(guò)連續(xù)3年的政策補(bǔ)助，絕大多數(shù)參建企業(yè)環(huán)保污染治理意識(shí)顯著提高，項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程中能夠嚴(yán)格落實(shí)環(huán)保治理各項(xiàng)措施，故該補(bǔ)助資金已不需要再支出。因此，經(jīng)過(guò)跟蹤評(píng)估論證，及時(shí)取消了年初該項(xiàng)目預(yù)算計(jì)劃2500萬(wàn)元，并將已到位資金600萬(wàn)元收回。

　　部門間配合無(wú)機(jī)制？

　　五方協(xié)同精準(zhǔn)聯(lián)控形成齊抓共管共治合力

　　預(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)綜合性系統(tǒng)性工程，單依靠財(cái)政部門一方的力量，難以達(dá)到理想效果。

　　周之勇坦言，在績(jī)效管理推進(jìn)初期，財(cái)政部門承受了不小的壓力。為此，濟(jì)南建立了人大、紀(jì)檢監(jiān)察、組織部門、財(cái)政、審計(jì)等協(xié)調(diào)配合的“五方協(xié)同精準(zhǔn)聯(lián)控”工作保障機(jī)制，形成齊抓共管共治工作合力，實(shí)施“花錢共問(wèn)效”。

　　五方各有分工。市人大重點(diǎn)審查監(jiān)督支出預(yù)算、政策和項(xiàng)目實(shí)施效果；市紀(jì)檢監(jiān)察部門通過(guò)巡察和專項(xiàng)監(jiān)督，促進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理工作的全面落實(shí)；市委組織部門將預(yù)算績(jī)效指標(biāo)納入全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合考核和干部政績(jī)考核體系；市財(cái)政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)各部門單位開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作，對(duì)實(shí)施情況進(jìn)行督導(dǎo)考核；市審計(jì)部門依法對(duì)預(yù)算績(jī)效管理情況開(kāi)展審計(jì)監(jiān)督，并將預(yù)算績(jī)效管理情況納入領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。

　　為此，濟(jì)南搭建了信息共享平臺(tái)，聯(lián)網(wǎng)統(tǒng)籌使用市人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)、市紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)監(jiān)督體系、市委組織部績(jī)效考核體系等績(jī)效信息資源，打造動(dòng)態(tài)協(xié)同績(jī)效管理專網(wǎng)平臺(tái)。

　　劉國(guó)永建議，在加強(qiáng)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)力度的同時(shí)，還可以通過(guò)明確預(yù)算績(jī)效管理主體、賦予預(yù)算執(zhí)行部門更多自主權(quán)等方式，提高相關(guān)單位的積極性。

　　濟(jì)南市財(cái)政局局長(zhǎng)劉大坤表示，在國(guó)家大規(guī)模實(shí)施減稅降費(fèi)的大背景下，各級(jí)財(cái)政收支平衡壓力增大，“我們向績(jī)效要財(cái)力，探索預(yù)算績(jī)效管理由‘事后評(píng)價(jià)掛鉤’轉(zhuǎn)向‘事前精準(zhǔn)控制’，有效防控、盤活沉淀資金，最終實(shí)現(xiàn)‘沉淀變財(cái)力’，提高財(cái)政資金配置效率和使用效益�！保ㄍ辏�